晚清中國官場極度腐敗，幾乎無官不貪，無衙不腐。不過，有一個例外，那就是海關。
本來，海關是清代最腐敗的衙門，在大清帝國誰都知道，當上幾年海關監督，撈的錢幾輩子都花不完。但是，到了晚清，中國海關卻一躍成了一個著名的廉潔機構，從1861年到1908年，海關基本杜絕了腐敗，成爲當時中國政府的唯一一塊淨土，甚至被認爲是“世界行政管理史上的奇蹟之一”。那麼，這個“奇蹟”是怎麼創造的?
1853年，上海爆發了小刀會起義，在混亂期間，上海海關運轉失靈，海關官員逃到了租界。但是外商的船隻還在港口等待，貿易還是得繼續進行，英、法、美三國的領事商量了一下，決定三國各派一人，成立了稅務司，“代替中國政府”管理上海海關。
這顯然是對中國主權的嚴重侵犯。不過令中方官員意外的是，外國人居然能誠實認真地收稅，收到的稅款後來也如數交給了中方。而且，在外國人的管理下，上海海關貪污腐敗明顯減少，徵收額明顯上升。“稅收大增，政府善之”。
第二次鴉片戰爭後，清政府遂腦洞大開，很高興地同意由英國人代管中國海關，並寫入與英美等國簽定的《通商章程善後條約：海關稅則》第十款：“任憑總理大臣邀請英人推行幫辦稅務，並嚴查漏稅、判定口界、派人指泊船隻及分設浮椿、號船、塔表、望樓等事。”從此開始由外國人代管海關行政，最高長官稱“總稅務司”，意即“總司海關稅務之事”，實際上全權負責管理海關事務。
外國人管理中國政府事務，這當然是西方侵犯中國主權的一個鐵證。但是中國政府在這件事情上並非完全出於被動。在英國外交官威妥瑪與中國總理衙門大臣文祥談論海關改革事宜之時，威妥瑪曾表示，如果能按“外國制度越來越劃一推行”中國海關的改革，並不一定由英國人來管理，“中國儘可以僱用中國人、英國人、法國人等等。”
沒想到文祥馬上回答，“用中國人不行，因爲顯然他們都不按照實徵數目呈報”，並且以原來管理上海海關的薛煥爲例，說他近三年來根本沒有報過一次賬。
後來當英國人赫德(Robert Hart)來到北京，與恭親王奕具體談到海關改革時，“恭親王與赫德談了一些中國官場上極爲敏感的話題。恭親王說，中國官員幾乎無人可信。對比之下，外國人的報告較爲可靠。”
有歷史學家認爲，英國之所以從中國手中得到了海關管理權，進行了有效的海關制度改革，“除條約和列強這一保護傘外，中國政府的支持和認可也是海關制度得以存在和發展的後盾。制度創新得以成功的原因與改革的利益取向有關，由於海關創制的結果有利於中央財政，尤其在償還戰爭賠款方面更是得到清王朝的信任，所以‘總稅務司卒能排除衆難，漸將集權制度推行於各關也。’”
赫德是當時英國北愛爾蘭人，開始他在寧波領事館做翻譯，後來到廣東海關管理稅務。通過一個多月的接觸，恭親王奕對他的誠實、能幹和專業素養非常信任。他甚至說，“如果我們有100個赫德，我們的事情就好辦了”。因此，1863年，赫德得以接任總稅務司，開始了長達近半個世紀的對中國海關的管理。
赫德首先面臨的問題，就是海關的腐敗。晚清海關的腐敗，已經達到了無可復加的程度。鴉片戰爭之前，因爲非法鴉片貿易的猖獗，海關官員最主要的來錢方式變成了庇護鴉片走私。各級海關關員都“廣泛地參與了走私活動，並從中獲得了鉅額的經濟利益。所有的人，從最高級的海關監督到最低級的雜役，都參與了這種腐敗。他們定期向商人索取高額的費用，然後默許鴉片走私的進行。正是在這種放縱下，走私變得極爲平常，有時竟然是在光天化日之下進行的”。
海關的腐敗不僅讓外國商人頭痛，其實也是中國曆代皇帝頭疼的問題。皇帝們雖然對自己的親信們都很關照，但是他們也不希望自己治下任何一個部門腐敗成風。
歷代皇帝都對稅關下達過整改命令，但是這些命令幾乎都沒有任何效果。既然制度上不能有爲，那隻能抓貪官來泄憤。所以當皇帝一高興想要反腐的話，海關監督就成了一個高危職業。
比如乾隆年間，粵海關監督就曾前腐後繼：乾隆二年(1737)粵海關監督祖秉圭被革職、抄家，判處斬監侯;乾隆九年(1747)，粵海關監督鄭任賽同樣被判革職、抄家、斬監侯;乾隆二十四年(1759)，粵海關監督李永標被革職、抄家。乾隆三十九年(1774)的李文昭、四十三年(1778)的德魁、五十一年(1786)的富勒渾,也都是在任職末期或卸任不久之後被彈劫清查，抄家、判刑、罰令退贓，甚至被判流放、全家爲奴……
赫德卻不想僅僅以同樣的反貪風暴來改變海關面貌。他要做的，是從制度上徹底更新，對腐敗來個釜底抽薪。
赫德首先做的，是建立新的會計制度。
清代海關原來的會計賬簿是落後的四柱式。在舊式會計賬目中，不但所有陋規和灰色收入不能體現，甚至收到的“正稅”也存在被化公爲私的現象。
1865年，赫德對中國海關最早的記賬形式進行了改革，他淘汰了中國傳統的舊式清冊，建立了一套“嚴格的、詳細的和絕對可靠的”會計制度。在這個過程中，他得到了英國財政部公共會計委員的指點和幫助，因此中國海關會計制度體系的基礎是英國公共財產特別委員會制定並於1866年實行的所謂英國新財政制度。
這套新制度對海關稅收的上繳和留用可以進行詳盡的便於查詢的記錄。明晰的財會記錄使得做假賬更加困難，從而有效地遏止了海關腐敗行爲的滋生，提高了海關行政的效率。
配合新的會計制度，赫德還建立了有效的審計制度。他專門設立了稽查賬目稅務司，作爲一個獨立的機構，對各關財務會計制度進行監督。其中正稽覈專門負責巡視各口海關，每年至少去每個港口檢查賬薄和賬目一次。稽查方式是抽查，“他會出其不意地下去並做到：1.賬目一直記到最近的;2.金庫金額和賬簿試算表相符合;3.因爲人們不知道他什麼地方不檢查，所以他的巡查就將使一切都更加仔細。”
稽查稅務司的權力很大，每到一處，正稽覈就馬上接管保存結餘或相關的單證及支票和存摺的保險櫃的鑰匙和全部賬冊，不受任何干擾。一旦發現有未經授權的支出、濫用公款或其它不正當行爲，他就有權停止任何稅務司或負責關員的職務。
赫德做的第三件事，是人事制度改革，對海關進行換血，把海關重要崗位基本上都換爲外國人。赫德堅持，總理衙門必須賦予他人事的全權，“總稅務司是唯一有權將人員予以錄用或革職、升級或降級，或從一地調往他地者”。
這一制度的要點是“進人必考”。其他任何人和機構，包括他自己都不能安插自己的私人。在這方面赫德主要借鑑的也是英國經驗，因爲當時的英國已經擁有一套高效廉潔的文官制度。赫德在選擇海關僱員時實行全球招考、公開選拔，先後在上海、九龍、廣州、青島和倫敦等地設置考點，不管是誰介紹來的人，必須參加考試。
赫德在廣州有位牧師朋友，希望赫德能夠爲其兒子喬治·俾士在中國海關裏安排一個職位。赫德礙於朋友的面子不好推辭，“但他要求喬治·俾士到倫敦的辦事處報名參加考試。結果，這位倫敦大學的畢業生因條件不符而被淘汰。”
在處理違規行爲上，赫德非常果斷，堅持有法必依，執法必嚴，從不搞“下不爲例”。“貪污、侵吞、挪用、受賄等不廉行爲者，一經稅務司上報總稅務司，將予立即開革”。這一點他說到做到，甚至自己也會主動負連帶責任。1873年4月，一個副稅務司的失職造成了海關23000兩銀子的損失，赫德認爲自己有失察之責，用自己的錢填補了這個虧空。
關於道德約束和制度約束，赫德與中國官員進行過一次有趣的討論。1864年7月29日，赫德同中國官員董恂和文祥一起漫談“道德”這個話題。赫德回憶：“我說中國人和我們不同之處可以追溯到根本的出發點:中國人說人性善，我們說人性惡。中國人因而求助於教育養成的規矩;我們則通過“懲”，對違法進行治理和處罰，樹立法律和規章。”
配合以上制度改革，赫德還進行了工資制度改革。我們講過，清代舊式海關各級工作人員名義上工資都極低，表面上看差不多是給大清帝國免費打工，但是實際上他們卻個個都是超級富翁。赫德說：“中國的禍根在於官員薪俸低微不足。”
赫德說，爲了使海關改革卓有成效，必須用支付高薪的方式使關員們保持廉潔。“一切費用，不可減少。若少，則所用之人，必爲奸商所買。”
赫德制定了《中國海關管理章程》，實行高薪養廉。但是前提是公開透明，把海關關員的收入曬在陽光下。以華人爲主的職務，工資雖然低於洋員，但是與中國社會的普通標準比起來也是非常高，幾乎是其他國家相應的行政機關的兩倍。除了基本年薪外，關員還享有年度獎金和福利津貼。員工在海關工作一定年限後能獲得一筆額外的工資，如表現突出還會得到額外獎金和加薪。在海關幹得越久，獲得的待遇就越高，保障也越豐厚，這無形之中提高了海關人員的參與腐敗的成本。
高薪養廉制度使關員無後顧之憂，也不必去冒貪污中飽的巨大風險，也保證了關員們的工作熱情，促使他們長期地爲海關效力。“新關之所以能如此高效運作與其高薪的工作報酬是直接相關的。”
綜合起來看，赫德的幾項管理制度是相互關聯的：高薪激勵機制，讓關員們“不想貪”。先進的會計制度和審計監督制度，讓關員們“不能貪”。嚴明懲戒制度，讓關員們“不敢貪”。這三者互爲補充，不可分離。
赫德不僅自己在海關實行高薪養廉，還把這個做法作爲一項重要建議，貢獻給清朝政府。當然，清政府並沒有採納這一建議。
高薪養廉要付出代價，那就是海關經費的大幅增長。在清代舊海關時代，粵海關每年經費很低，每年不過花掉一萬多兩。但是赫德接任總稅務司後，這項經費隨着通商口岸的增加而逐步提高。到1898年，因金鎊漲價，赫德以各關洋員薪水按銀髮給，以銀換金,“虧累太大”爲名，又請增稅務司經費。他的理由是：“如果不給他足夠的資金，就無法期望他們保持廉潔。”海關經費由此每年達到3168000海關兩。
但是清政府卻很痛快地批准瞭如此高的經費標準，這是因爲朝廷認爲這些經費花得值得: 在赫德的管理下，關稅收入迅速提高。1861年，海關稅收是490餘萬兩，到了1871年，僅僅十年，就達到1100餘萬兩，翻了一番。到1904年赫德離職時，已經達到30206504兩，翻了6倍多。
與此同時，1861年海關稅收約佔清政府總財政收入的9%，到了1864年這一比例增加到了12%，到1885年增加到了18.8%，而到了1887年，由於稅釐並徵的實行，海關稅收佔清政府財政的比重迅速提高到了24.35%。
赫德主掌的海關極大緩解了清政府的財政窘境。稅收猶如國家經濟的血液，清政府在瀕死的邊緣，獲得了海關稅收大量增加所帶來的新鮮血液，讓它又苟延了幾十年的壽命。
在赫德的管理下，海關的服務水平也大幅上升。赫德要求海關明確自己的“服務機關”的定位，簡化海關的辦事程序，順暢商人和海關之間的溝通，爲商人做好服務工作。他提出：“應與人爲善，若海關與商人雙方相互善待則更佳”。“凡不計別人議論及個人得失，能抑制不遂心願以完成不愉快之職責者，此等公僕堪予褒獎”，這些要求改善了海關的管理形象和執法環境。
海關改革看起來是一件皆大歡喜的事：外國商人因實徵稅率降低而獲益，清政府關稅收入也大增，海關關員更是獲得了豐厚的薪水，過上了優裕的生活，三方都成了受益者。那麼誰是受害者呢?顯然是舊海關那些原來靠貪污吃飯的舊官員以及吏役、兵丁、家人，以及依靠海關分肥的以各級官吏爲主體的利益集團。
四反思赫德海關改革的成功，除了制度建設的成功外，還有以下因素：
第一是赫德本人的素質，以及他所承受的監管上的高壓。赫德是一個虔誠的宗教徒，又是一個極爲敬業的人，可以稱得上是一個工作狂，每天工作十多個小時，數十年如一日。此外，總稅務司這個職務處於多重焦點之下：清政府雖然把海關委託給他管理，但是從制度上來說，可以隨時換掉他。與此同時，德、法、俄、日等國家，都對總稅務司一職垂涎三尺，如果他行爲稍有不檢點，就很可能下臺，這讓他不得不殫精竭慮，抓好管理。
第二，他把握好了自己與中國政府的定位。赫德多次重申: “總稅務司署，乃系中國機關，總稅務司系受中國政府之任命，辦理海關事務。故總稅務司在執行關政上，對於中國政府系協助之性質。自不應蔑視中國之主權，而謂政由我出”。
赫德非常清楚這樣做的理由: “我們做的是中國的工作，人家付錢讓我們做的是中國的工作，如果我們要生存下去的話，我們必須遵從中國的方式和觀點”。
赫德非常注意尊重中國政府的權威，而中國政府對新式海關的管理也感到滿意，給了赫德極大的管理自由空間。晚清的中國海關也稱“洋關”、“新關”，管理國際貿易。與之相對的則是內地的“常關”、“舊關”，由清政府官員主管。“洋關”高效廉潔，“常關”貪腐蔓延，形成鮮明對比。
所以晚清政府給了赫德極高的評價，“伏查總稅務司赫德自咸豐四年來華，至同治二年補授今職，綜理各關稅務，佈置周密，收數遞增，確著成效”，“在中國總司榷務，宣力有年，卓著成效，國家深資倚重”，“中國海關歲收稅項日見起色，莫不盛推總稅務司綜覈之功。”1908年，清政府賞赫德尚書銜，並在他死後追封太子太保，這是外國人在中國獲得的最高榮譽。
第三，赫德的改革是理性的、漸進的。赫德有着英國式的現實主義精神，他主導的新海關與中國舊海關並非一刀兩斷，而是有所繼承。比如新式海關在稅款解繳存放方面繼續沿用了傳統的關銀號制度，一直到辛亥革命後才逐漸由新式銀行取而代之。
赫德曾經說過: “中國對於歐洲的任何制度都不會原封不動地接受，因此必須改頭換面，才能適合中國人的眼光。改頭換面以後，內部的骨架子必須是堅固有力的，五官四肢仍然是完備的，全體的職能當然還是可以實現的;不過正如同普通的內地人看一個穿大禮服的中國人覺得奇怪一樣，一個嚴格的西方專家看見這種改頭換面的制度也會覺得不順眼的。我主張緩步穩進，開始時只做一些必須做而且可能做到的事，但是有眼光的人們大概會因小見大，看到將來發展的遠景的。”
因爲海關管理的成功，清政府擴大了赫德的權力，讓他接手了一部分沿海常關也就是內地稅關的管理工作，希望赫德能對它們進行近代化改造。
在將洋關制度移植到常關管理領域時，赫德儘可能留用了常關原套人馬，對原有“工作手續和人事將不作任何不必要的變動”，避免引起較大震動，接管五十里內常關的工作因此穩妥推進，取得成功。在幫助清政府創辦現代郵政制度時，赫德也說，“爲各方面的利益計，我們應該效法的是龜行，而不是兔走”。
當然，雖然非常尊重中國政府的權威，但赫德作爲一個西方人，仍然堅持認爲西方的政治文明發展是高於中國的，他曾試圖把海關塑造成爲“中國全面改革文職機構的典範”，以促進中國政府管理模式的升級。因此他提醒其他海關關員不要忘記“自己乃先進文明之代表，該文明與中國之文明截然不同，因之亦不必抑制發揚先進文明與推行西式成功經驗有益成果之自然願望”。
不管赫德的本心如何，他管理下的晚清中國海關，其廉潔程度在兩千餘年帝制中國的歷史上確實可以說是絕無僅有。魏爾特在《赫德與中國海關》中說，“赫德任期內海關人員的違法行爲沒有超過五起。”
清末粵海關稅務司署后街
具體地說，據1854一1870年間16年的統計，海關關員中總共只有4名因行爲不軌、1名因經商、1名因受賄而被除名。在赫德50年任期期間，未經授權的支出濫用公款等違法行爲的案件沒有超過五起。這一事實說明，貪腐在中國並不是不能治好的絕症。
當然，我們要看到，赫德管理的中國海關，也有很多問題。其中最主要的是對華人的歧視：海關主要管理崗位都是西方人，在赫德任內，直到1907年纔有一名叫張福庭的華員做到代理亞東關稅務司。
本文的任務不是對赫德進行全面介紹，因此不評價他海關改革以外的活動，但是無庸迴避的是，赫德的所作所爲，很多時候代表的是英國利益。而且一個外國人那麼長時間把持中國的海關，這本身就是對中國尊嚴的極大損害。所以可以說，“中國海關主權是由赫德一手徹底破壞的”，他把中國海關變成了一個半殖民地性質的海關。
1949年之後，新中國從外國人手中收回了海關管理權。揚眉吐氣的中國人完全擯棄了舊海關的制度和方法，參照傳統和蘇聯制度，採取了自己的管理方式。比如赫德時代海關實現了垂直領導，但是新中國海關實際上是中央與地方雙重領導，並且以地方領導爲主。這就在一定程度上回歸了傳統。
管理制度是人類共有的財富，是無國界的。赫德時代的海關管理經驗，也許可以給今天的中國海關建設乃至整個反腐制度建設提供一點有益的啓發。
