鹽鐵專營，又稱鹽鐵官營，是中國封建社會時期朝廷爲打擊富商大賈、增加財政收入而實行的對鹽和鐵的壟斷經營政策。
這項政策起源於春秋時期齊國管仲的「官山海」政策;漢武帝時期，桑弘羊、孔僅、東郭咸陽將這一制度加以完善;唐以前鹽鐵專營幾經廢止，又幾次重新實行;直至安史之亂以後成爲定製，爲歷代所沿用，成爲中國式中央集權制度的重要經濟保障。
時至今日，中國的食鹽專營依然在繼續，而且政府專營制度的影響早已遠不止於鹽鐵……
一、鹽鐵專營的思想淵源
鹽鐵專營的思想始於管仲，傳承至今，成爲春秋以後長達兩千餘年的中國食鹽專賣制度的濫觴。爲此，後世甚至尊管仲爲「鹽宗」。
爲相齊國期間，齊桓公與管仲論政。齊桓公想要擴大稅收來增強國力，然而管仲卻認爲：「民予則喜，奪則怒，民情皆然。先王知其然，故見予之形，不見奪之理」，即，稅收是有形的，直接向人民收取財物，自然會招致人民的不滿。最好、最理想的辦法是「取之於無形，使人不怒」。據此，管仲提出了「寓稅於價」的辦法——把稅收隱藏在商品裏，使納稅者看起來沒有納稅而實際上已經納了稅，這樣就可以收錢還不至於造成百姓心理上的抵抗。
在具體辦法上，管仲給出了簡單卻影響深遠的七個字：「唯官山海爲可耳」。煮海成鹽，開山成鐵，只要把山、海的資源壟斷起來，就可以把鹽鐵的經營買賣控制起來，進而從中獲利，是爲「鹽鐵專賣制度」。
在農耕時期，鹽和鐵是最爲重要的兩大支柱性產業，其利甚巨。《管子·海王》有云：「令鹽之重升加分強……千鍾二百萬……禺策之……萬乘之國，正九百萬也。月人三十錢之籍，爲錢三千萬。今吾非籍之諸君吾子，而有二國之籍者六千萬」。一個九百萬人的大國，應繳納人頭稅的成人者約爲一百萬人，每人每月徵三十錢，可收三千萬錢。但如果進行鹽的專賣，每升鹽酌量提價出售，每月可能得到六千萬錢，比人頭稅的收入還多一倍。而在表面上，政府確乎不曾徵稅，不致引起人民的反對。不僅在國內如此，還可運鹽出口而獲取重利，這等於煮沸取之不盡的海水就可以迫使天下人向齊國納稅，即「煮沸水以籍天下」。鐵的專賣也是相同的道理。
需要注意的是，管仲提倡的鹽鐵專營並不是國營。
對於鹽業，管仲實行的是專賣政策，開放鹽池讓民間自由生產，然後由國家統一收購，通過控制產量和銷售來控制價格。而且，齊國的鹽銷售到別國去，售價可以擡高到成本價的四十倍，得利的不只有國家，商賈也獲利頗豐。
在冶鐵業上，管仲實行的是國有民營。他首先嚴厲地強調了國家對所有礦山資源的壟斷，下令只要一發現礦苗，就馬上要由國家保護和封存起來。之後，政府又控制了鐵器的定價權，並對所生產出來的鐵器進行統購統銷。在這些前提之下，管仲開放冶鐵作坊業，允許由民間商人自主經營，其增值部分，民商得七成，政府得三成，相當於徵收30%的所得稅。
由政府控制資源所有權，然後把經營權下放給民間商人，以一定比例分配利潤，這就是後世非常流行的“資產國有、承包經營”的雛形。
「官山海」的政策一直被歷朝歷代所重視，鹽鐵專營制度對後世政權產生了重大且根本性的影響。這種影響持續至今，從某種意義上講，這種思想決定了現今中國經濟制度最有「中國特色」的部分。
二、鹽鐵專營的制度依據
中國古代的政治經濟制度具有很強的傳承性，每一項制度的形成都有着漫長的過程。所以，要說鹽鐵，得先說稅收，而要說稅收，得先說土地。成熟的鹽鐵專營制度形成於漢武帝時期，而這一制度的發端，則早在商周。
商周時期，封建貴族將耕地，平均分配，交給農民使用，稱爲「井田」。井田周邊爲私田，中間爲公田，公田即「籍田」。公私田都由農民耕種，私田所得交一部分貢賦給貴族，其餘留歸農民自己，公田所得全歸貴族。井田歸貴族所有，不得買賣和轉讓。井田制是奴隸社會的土地國有制，或者說是貴族土地私有制。
井田制是伴着商周的封建制度產生的，隨着時間的推移，封建制度開始動搖，井田制的弊端也開始顯現。
西周中期，個別貴族強迫庶民開墾井田以外的空地，這樣開墾出來的田地，是瞞着公室，不納稅的私有物，可以稱之爲「非法私田」。到了春秋時期，鐵器牛耕的出現和推廣使得耕地面積和農業產量大幅增長，農業生產開始以家庭爲單位，並逐步成爲社會的基礎。
非法的私田不納稅，因此從耕地面積的增加中得利的不是上層貴族，而是地方領主，這是各大諸侯所不願意看到的。因此以魯國爲代表的各諸侯國爲增加收入，紛紛進行稅制改革，無論公田、私田，一律按畝納稅，這實際上承認了土地私有的合法性，促使了土地由國有向私有的轉化。公元前361年，商鞅在秦國實施改革，主張「廢井田、開阡陌、民得買賣」，正式承認土地私有。
至戰國初期，井田制徹底瓦解，貴族承認土地爲農民所有，同時按照田畝統一徵稅。
這裏需要特別強調一點，前面一段提到的「土地」特指「耕地」。實際上，土地並不等於耕地，除了被劃分成井田的耕地，還有許多無法耕種的山林池澤，這些地域的土地制度和耕地是大不相同的。
所謂「四封之內，莫非王土」，封建時代，這些非耕地的所有權也是歸貴族所有的。非耕地不向農民開放，有專門的官員值守，禁止私自闖入。但是隨着耕地所有權逐漸轉移到農民手中，貴族的非耕地禁區也開始越來越多地被庶民闖入，進行燒炭伐木、捕魚狩獵等活動。
初期，這種活動屬於非法牟利，稱作「奸利」，闖入者也被視作盜賊，會遭到官府的征討。然而，羣衆是無法阻擋的，當闖入者的數量多到防不勝防、討不勝討的地步時，貴族們也只好在保留所有權的同時開放這些山林池澤，轉而在重要通道設立出入關隘，遇到在禁區牟利的，就按其所得徵收一部分充公。久而久之，這就在田租之外，另形成了一種賦稅。這種「山林池澤之稅」就是後世「關稅、商稅」的起源，而「徵稅」的「徵」字也正是源於最初官府對於非法闖入禁區者的征討。
春秋末年，這種管理非耕地的方式就已經得到廣泛應用，在地少人多的諸侯國，如鄭、晉、齊等，都實行這種制度。
之後秦漢實現了大一統，統一帝國的出現前所未有，但他們關於土地所有權的觀念則延續了戰國舊制，即，承認耕地歸農民私有，而非耕地作爲封建貴族世代相傳的禁地依然由貴族保留所有權。又由於封建制度被廢除，沒有了諸侯，真正的貴族就只有皇室，所以全國的山林池澤都歸皇家所有。
土地所有權的差異對秦漢帝國的賦稅制度產生了深刻的影響。田歸民有，所以全國田賦都收歸掌管朝廷經濟的大司農，作爲政府公費;而山林田澤歸皇家，所以山川池澤之稅都收歸掌管皇室經濟的少府，專供皇帝私用。
所以漢朝初期，完整的土地制度應該這樣表述：耕地私有，允許買賣，按田畝統一收稅，所得歸朝廷;非耕地爲皇家所有，允許入內，按其所獲之利收取山林池澤之稅，稅歸皇帝。
在這項制度的雛形期，因爲耕地多，所以田賦佔全國稅收的大半，而山林池澤稅只是少數。那麼把多數給國家，少數給皇室，還頗爲合理。然而後來兩項商業的興起，讓這一制度變得不太合理了，這兩項商業就是鹽鐵。
因爲沒有人不吃鹽，沒有人家裏不用鐵器，所以鹽鐵是當時最易生財的兩種商業。鹽鐵之利的膨脹從戰國時候就開始了，又因爲漢代的田租很低，只有三十分之一，所以商稅逐漸超過了田賦。
少府的收入超過大司農，皇室私產超過政府公費，這不是制度設計的初衷，但卻是經濟形勢變化的必然，這就形成了一對矛盾。而經濟基礎決定上層建築，當經濟形勢發展到一個臨界點，就必然引發制度的變革。這一臨界點在漢武帝發兵征討匈奴時，到來了。
漢朝初年，歷經長期戰亂的國家亟待修養生息，因此幾代皇帝都採用黃老之說，輕賦稅徭役，讓民間恢復生產，其中鹽鐵也是由民間私營的。這一治國理念的效果是顯著的，到漢武帝登基時，他的父親景帝和祖父文帝所開創的文景之治爲他留下了豐饒的財富，於是雄才偉略的武帝得以施展自己的政治抱負。
然而再多的錢也有花光的時候，武帝中期，討匈奴，通西域，軍費開支浩繁，加上天災不斷，百姓四處流亡，國庫空虛，由大司農統管的政府財政終於入不敷出。但是仗還得打，政府還得運行，錢從哪兒來呢?農乃國之本，田租三十分之一的定額實行已久，不宜輕易變革。那麼再要錢，漢武帝就只能求助少府了。把少府的錢用於軍費和政府開支，相當於把皇帝私產捐獻給國家。武帝不僅自己捐，同時命令地方上的富人，最主要的是鹽鐵商人，和他一樣把私產借貸給國家。但他沒想到的是，那些坐擁財富的豪族並不像他一樣慷慨，命令發出，響應者寥寥：「富商大賈，冶鑄鬻鹽，財或累萬金，而不左公家之急，黎民重困」。
煮海成鹽，開山成鐵，這山和海的所有權本身就歸皇帝所有。換句話說，這些商人本身掙得就是皇帝的錢，現在皇帝有了難處，商人卻不願意幫助皇帝。這讓武帝大爲光火，憤怒的武帝馬上開始了對商人的反擊：他一方面向商人課以重稅，另一方面則開始斷商人財路，其中最重要的一條就是接受桑弘羊的建議，「籠天下鹽鐵」，把鹽鐵由原來的私營改爲國家專營。
三、鹽鐵專營的歷代發展
漢武帝元狩六年(公元前117年)，孔僅和東郭咸陽就提出了一個實施鹽鐵官營的具體方案。 鹽的官營採用募民煮鹽而官府專賣的做法; 鐵的官營，則由官府徹底壟斷。漢武帝還是很快批准了這一方案。 在最初幾年鹽鐵官營特別是鐵的鑄作曾取得明顯成效，但由於他們多選用商賈擔任鹽鐵官，所以不但執行的不徹底，還造成了嚴重的吏治混亂現象。
桑弘羊掌管財政大權後，增設大農部丞數十人對郡國鹽鐵官分別予以整頓，並增加了鹽鐵官的設置地區。據統計，經過桑弘羊的努力，一共設置了三十五處鹽官(一說三十六處)，分佈在全國二十七個郡，鹽鐵官營前，這些地區的私營鹽業都非常發達，國家對它們採取徵收鹽稅的政策;鐵官則至少設置了四十八處，分佈於四十個郡國，所有鐵官均由大司農所屬鐵市長丞掌管，基本完善了鹽鐵官營的管理系統和經營網絡。由於資金雄厚和人力充足，在鹽鐵官營全面實施後，它們的生產規模都迅速擴大起來。
官營鹽鐵業的規模化生產，無論其資金、設備和人員方面，還是降低成本、實行標準化生產和工藝技術改進方面，對於規模一般很小的私營鹽鐵業來說，都具有無可比擬的優越性。經過一段時間的實踐和總結後，桑弘羊對大生產的優越性已經有了清醒的認識。在二十多年後的鹽鐵會議上，桑弘羊爲了捍衛鹽鐵官營政策，就指出官營鹽鐵業的大規模生產要優於私營鹽鐵業的小規模經營。
然而，由於官僚體制所不可避免的種種弊端，鹽鐵官營也存在一些比較嚴重的問題。 爲了完成規定的任務，官營鐵器只注重產量，所生產的鐵器多爲應用很少的大農具，根本不適合農民使用。不僅如此，官營鐵器還存在成本高、質量低、不準挑選、購買不便、強買強賣和強迫農民服役等問題。 更重要的是，官營鹽鐵的價格昂貴，許多貧民都根本買不起。
東漢時取消鹽鐵專賣，實行徵稅制。三國、兩晉注重專買，南北朝時徵稅制復起。隋至唐前期，取消鹽的專稅，和其他商品一樣收市稅。唐安史之亂後，財政困難，鹽專賣又開始實行。此後歷朝歷代，都加強了鹽專賣，對鐵則實行徵稅制，不再與鹽同例看待。鹽鐵專賣使封建國家獲得了可觀的收益，特別是鹽，一直是歷代封建政府牢牢掌握的最重要的專賣商品，其收入是歷代政府的重要財源。
四、鹽鐵專營的現代評價
在西方的經濟理論中，國家財政收入的主要來源，甚至唯一的來源是稅賦，在這一點上，無論是社會主義經濟學家或資本主義的自由經濟學派都無分歧。卡爾·馬克思就曾言，“賦稅是政府機器的經濟基礎，而不是其他任何東西”，“國家存在的經濟體現就是捐稅”。即便在當代的制度經濟學理論中，這一認識也未有改變，道格拉斯·諾斯認爲，政府是“一種提供保護和公正而收取稅金作爲回報的組織，即我們僱政府建立和實施所有權”。
在西方的法治意識中，從來強調公民的納稅人角色，從14世紀開始，“無納稅人同意不得徵稅”這個理念在法國和英國似乎都牢固地確定了下來。人們經常提起這句話，違反它相當於實行暴政，恪守它相當於服從法律。特別是在美國，商店直接把商品價格與消費稅分列出來，讓你買一杯咖啡都意識到自己在納稅。可是在中國，統治者更願“寓稅於價”。陳寅恪曾說中國的統治術中有“詐術”的成分在裏面，管仲那句“取之於無形，使人不怒”便是最好的印證。
“管仲變法”之後，中國的政府收入由稅賦收入和專營收入兩項構成，後者的實現，正是通過控制戰略性的、民生必需之物資，以壟斷專賣的方式來達成的。在這種體制內，政府其實變成了一個有贏利任務的“經濟組織”，從而也衍生出一種根深蒂固的治理思想，即國家必須控制“關係到國計民生的支柱性產業”，國有企業應當在這些產業中“處於主導地位”。
在這種經濟環境中，國有企業是那種“看上去像企業的政府”，而政府則是“看上去像政府的企業”，它們從各自的利益訴求出發，成爲微觀經濟領域中的逐利集團。這種制度一旦形成，民營企業集羣就被間夾其中，進退失措，成爲被博弈的對象。這一中國式經濟體制延續千年，迄今未變，而管仲，正是“始作俑者”。
