唐朝初年，在重要的州設立都督府。後來各州設節度使或經略使等。節度使或經略使等被稱爲藩鎮(方鎮);藩鎮也指節度使等管轄的地區，以及所統轄的武裝力量。安史之亂平息後，藩鎮數量激增。當時衆多在平叛過程中立有戰功的將領需要封賞，於是朝廷任命了一批節度使。這樣委任的節度使很多，以致“方鎮相望於內地”。同時一些已經歸順的安史舊將需要安置。朝廷擔心他們降而復叛、戰端重開，因而對他們採取了姑息政策，拿出河朔三鎮(即黃河以北三鎮，包括魏博、成德、幽州)安置他們，任其爲節度使。將這些反覆亂臣、悍將安插在朝廷鞭長莫及的河朔三鎮，並委以節度使重任，後患無窮，種下了日後長期動亂的禍根。
藩鎮的問題主要出在權力過重，沒有制約，朝廷失控。唐初藩鎮僅僅掌管所屬地區軍隊(不是全部)。朝廷另委刺史掌管行政，兼管一部分軍隊;同時委派按察、安撫、度支、營田、轉運各使，分別負責考察官吏，視察戰亂或受災地區，管理財政，主持屯田，調運糧食等。不久，按察、安撫、度支、營田、轉運各使，都由節度使兼任;不但如此，節度使還管轄所屬各州刺史。於是，境內全部軍隊都歸節度使掌握，並握有政權、財權等各項權力。他們在境內任意擴充軍隊，任命官吏，徵收賦稅。不向朝廷報戶口，不讓朝廷在其轄區委派官吏，徵收賦稅。河朔三鎮迅速坐大，擁有跟朝廷抗衡的實力。
魏博節度使田承嗣召募軍人子弟，作爲衛兵、親兵，稱“牙兵”或“牙軍”，待遇優厚，不勝驕寵，年代久遠，父子相襲，形成盤根錯節的勢力。牙兵本是藩鎮用以護衛自己及衝鋒陷陣的私人部隊，後來因勢力擴張，變爲挾制藩鎮的可怕力量，他們“變易主帥，事同兒戲”。成德、幽州兩鎮及其他一些方鎮也無不如此。牙兵逐帥、殺帥之風沿習200年之久。至五代，此風依然很盛。
牙軍廢立節度使，始於唐肅宗乾元元年(758)。平盧節度使王玄志死，部將李懷玉殺王玄志之子，推其親戚侯希逸爲平盧軍使。朝廷委曲求全，承認既成事實，以侯希逸爲節度副使。司馬光在《資治通鑑》中就此事評論說：任命節度使這樣的國家大事，朝廷僅派一名宦官，前往有關方鎮，名爲考察軍士情緒，實是遷就縱容，軍士想立誰爲節度使，朝廷就立誰。“自是之後，積習爲常，君臣循守，以爲得策，謂之始息”。“士卒得以陵偏裨，偏裨得以陵將帥，則將帥之陵天子，自然之勢也”。“由是禍亂繼起，兵革不息，民墜塗炭，無所控訴，凡二百餘年”。平盧牙軍立侯希逸，開了一個很壞的頭，朝廷不加制止，其他藩鎮的牙軍乃有恃無恐，羣起效尤。
河朔三鎮歷任節度使共計57人，由朝廷所委任的，不過4人。其餘或世襲，或自立，或牙軍擁立。唐憲宗曾與宰相杜黃裳討論藩鎮問題，杜黃裳說：“德宗自經憂患，務爲姑息，不生除節帥，有物故者，先遣中使察軍情所與則授之。中使或私受大將賂，歸而譽之，即降旄鉞，未嘗有出朝廷之意者。”大意是說，唐德宗對藩鎮一意姑息，節度使活着時，不敢將其免職。節度使死了以後，纔敢派宦官前往“考察軍情”。宦官受人賄賂，回到朝廷，就專說此人好話，朝廷於是將代表節度使權力的標誌“節鋮”授予他。當時朝廷根本就不能按自己的意願任命節度使。唐德宗等帝王對藩鎮實行姑息政策，將包袱和矛盾留給後代，以致問題越積越多，積重難返。
